خطرهای تاسیس بانک دولتی جدید برای اقتصاد ایران

به گزارش سهندبلاگ، خبرنگاران: در طرح قانون جامع بانکداری جمهوری اسلامی ایران که توسط کمیسیون مالی مجلس تهیه شده، پیشنهاد تاسیس بانک جدید دولتی با نام بانک توسعه ای داده شده است؛ بانکی که قرار است زیر نظر بانک مرکزی به فعالیت بپردازد.

به گزارش خبرنگاران کارشناسان از دو جهت تاسیس چنین بانکی را برای نظام بانکداری ایران خطرناک می دانند: خطر اول مربوط به فشار ایجاد این بانک به پایه پولی و پول پاشی بیشتر در جهت حمایت از طرح های توسعه ای است. خطر دوم نیز مربوط به تجربیات شکست خورده بانک های توسعه ای در کشورهای توسعه یافته است.

آنالیز تجربه دنیای از بانک های توسعه ای حاکی از آن است که این بانک ها در وهله نخست با اهداف بلندپروازانه تاسیس شدند؛ اما در گام بعدی، سرنوشت آنها تغییر کاربری یا انحلال بوده و نشان می دهد که اقبال نسبت به این بانک ها در کشورهای پیشرفته کاهش یافته است. این در حالی است که در طرح قانون جامع بانکداری جمهوری اسلامی ایران احکام مرتبط با تشکیل بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران تشریح شده است. در این طرح پیشنهاد ایجاد اعتبار بلندمدت برای تامین مالی طرح های کلان توسعه ای و پشتیبانی از بانک های توسعه ای بخشی به وسیله ایجاد اعتبار کوتاه مدت برای آنها به عنوان ماموریت های این بانک ذکر شده است. اما بانک توسعه ای چیست و چه تفاوتی با بانک های دیگر دارد؟ در ادبیات مالی چه نقدهای بر این نهادها می گردد و تجربه کشورهای دیگر در تجربه بانک های توسعه ای چگونه بوده است؟ در این گزارش سعی شده است با ارائه تصویری روشن از معینات بانک های توسعه ای و تجربه کشورهای دیگر، زوایای گوناگون این طرح را روشن کند.

طرح قانون جامع بانکداری ایران

پیش نویس گزارش کمیسیون مالی مجلس با عنوان طرح قانون جامع بانکداری جمهوری اسلامی ایران منتشر شده است که یکی از موضوعات اصلی آن احکام مرتبط با تشکیل بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران است که در فصل دوازدهم این گزارش جزئیات آن تشریح شده است. در ابتدای این بخش از گزارش تعریفی از بانک توسعه ای ارائه شده و در ادامه آن به تبیین چارت سازمانی این نهاد پرداخته شده است. طبق ماده 68 این پیش نویس رئیس جمهور، رئیس هیات امنای این بانک خواهد بود و اعضای آن عبارتند از وزیر اقتصاد، رئیس سازمان برنامه و بودجه و رئیس کل بانک مرکزی. همچنین رئیس کل بانک مرکزی، همزمان عهده دار ریاست بانک توسعه ای جمهوری اسلامی خواهد بود. به این بهانه، این گزارش به نقش و صندلی بانک های توسعه ای دنیا می پردازد.

بانک توسعه ای چیست؟

بانک های توسعه ای یکی از زیر مجموعه های نهادهای مالی توسعه ای (development finance institution) به شمار می روند. تاسیس بانک های توسعه ای یکی از روش هایی است که دولت ها از آن برای تامین مالی پروژه هایی که سودآورد نیستند و یا به عبارتی مورد توجه بازار قرار نمی گیرند و جذابیتی برای سرمایه گذاران ندارند، استفاده می نمایند. به طور کلی تامین مالی توسعه ای طبق تعریف ارائه شده، مکمل منابع دولتی و تامین مالی بازار است که با پوشش شکاف موجود در تامین مالی، متمرکز بر پروژه هایی است که نمی توانند هزینه های خود را پوشش دهند، زیرا بازار و فعالان و سرمایه گذاران پروژه هایی را برای سرمایه گذاری انتخاب می نمایند که سودآور است.

نقدها بانک های توسعه ای

مخالفان کارآیی بانک های توسعه ای پارامترهای مختلفی را برای عدم کارآیی این نهادها برشمرده اند. آنچه معین است این که اختلالات در چنین نهادی به دلیل حجم قابل توجه گردش مالی در این بانک ها می تواند منجر به ریسک های مالی بزرگ و اختلال در بازارهای اعتباری گردد. نداشتن تعریف و ساختار مناسب یکی از مشکلاتی است که در تجربیات گذشته همیشه موجب عملکرد ضعیف این بانک ها شده است. احتمال اعمال نفوذ سیاسی، عدم توجه به نقاطی که بخش خصوصی در آن حضور ندارد، امکان عدم تاثیرگذاری در مداخلات این نهاد و عدم شفافیت و پاسخگویی از جمله مشکلاتی است که نهادهای متمرکز از جمله بانک های توسعه ای معمولا درگیر آن می شوند. یکی از عواملی که همیشه مورد تاکید منتقدان بانک های توسعه ای بوده است، تاثیرات سیاسی احتمالی در روند کاری این بانک هاست و از آنجا که مالکیت این بانک ها در اختیار دولت است، اعمال نفوذ حزب حاکم در تخصیص های مالی از احتمال بالایی برخوردار است.یکی دیگر از نقدهای که ریشه در فروض مالی دارد این است که تخصیص هایی که توسط نهادی خارج از بازار و توسط سیاست گذار اعمال می گردد، بهینه اجتماعی نیستند و از رفاه کل اجتماعی خواهند کاست. پیروان اقتصاد آزاد و رقابتی تاسیس چنین بانکی را سرچشمه مداخله بیشتر دولت در اقتصاد و دور شدن از مکانیزم بازار می دانند.

تاریخچه بانک های توسعه ای

برای بازخوانی تاریخچه تاسیس و به کارگیری بانک های توسعه ای باید به قرن نوزدهم بازگشت؛ سال هایی که اولین بانک توسعه ای در هلند شروع به کار کرد. در سال 1882 بود که بانکسوسیات جنرال هلند به عنوان اولین بانک توسعه ای تاسیس شد و به دنبال آن در کشور فرانسه تعداد قابل توجهی از موسسات توسعه ای از قبیل کامپوا ایسکامت، کریدیت فانسیر و کریدیت موبیلیر طی سال های 1848 تا 1852 پایه ریزی شدند. پس از آن در ادامه قرن نوزدهم میلادی بعضی کشورهای دیگر مانند آلمان و ژاپن نیز اقدام به تاسیس بانک های توسعه ای کردند. این گروه از بانک ها در آن دوران به عنوان ذی نفعان شرکت های فاقد تامین مالی مناسب ایفای نقش می کردند.

در انتهای قرن بیستم اما روند تاسیس و فعالیت بانک های توسعه ای به دلیل عوض شدن فضای تکنولوژیکی و فضای فکری مالی دنیا عوض شد. در این سال ها بود که نیازهای پیشین دیگر نتوانست به عنوان انگیزه ای برای رشد تعداد بانک های توسعه ای و مداخله دولت در راهنمایی نقدینگی عمل کند و به نوعی این روند رو افول نهاده شد. تحقیقات نشان می دهد سهم بانک های توسعه ای از کل بانک های دنیا بر حسب سال تاسیس در حالی که از سال 1946 تا 1989 یعنی تقریبا نیمه دوم قرن بیستم 49 درصد بود، اما طی سال های 1990 تا 2011 با کاهش قابل ملاحظه ای به میزان 39 درصد رسید. در توجیه این روند باید به تحولات فکری دنیا در این سال ها بازگشت. سال هایی که اغلب کشورهای پیشرو در اقتصاد با سرعت بیشتری به سمت بنیان های فکری اقتصاد آزاد و رقابتی حرکت کردند و کوشش کردند که سطح مداخله دولت در کل اقتصاد را کاهش دهند. با شروع این روند فکری بود که آرام آرام بانک های توسعه ای با استقبال کمتری مخصوصا از سوی کشورهای توسعه یافته روبرو شدند. در حال حاضر در بعضی کشورهای اروپایی نسبت دارایی کل نهادهای توسعه ای به کل سیستم بانکداری در حدود 5 درصد است. شاید بتوان ردپای نهادهای توسعه ای را در دوران صنعتی شدن بعضی از کشورها در قرن نوزدهم ملاحظه کرد اما کارآیی این نهادها در فضای مالی قرن 21، زمانی که بیشتر از هر زمان دیگری فروض اقتصاد آزاد در آن حاکم و جاری است، در هاله ای از ابهام نهاده شده است.

دو بار انحلال در آمریکا

با مرور تجربه بانک های توسعه ای در قرن بیستم و در کشورهای بزرگ، مشاهده می گردد که بسیاری از این بانک ها بعد از مدتی از تاسیس و شروع به کار خود، نقش خود را به عنوان تامین نماینده مالی از دست دادند و در بسیاری از موارد این بانک ها یا منحل شدند یا از سطح فعالیت شان به مقدار قابل توجهی کم شد.اولین بانک توسعه ای در ایالات متحده WFC نام داشت. دولت فدرال در سال 1918 به منظور پشتیبانی مالی از صنایع مرتبط با جنگ و همچنین ارائه بودجه برای بانک های تجاری که به صنایع مرتبط با جنگ می پرداختند، دست به تاسیس این بانک زد. این بانک که در ابتدا با بودجه ای برابر با 300 میلیون دلار تاسیس شد، مجاز به انتشار 3 میلیارد دلار اوراق قرضه بود. بعد از جنگ، دولت آمریکا سعی در افزایش فعالیت های خود برای انتقال کشور به شرایط صلح داشت. در بهار 1919 بود که WFC تامین مالی راه آهن، پرداخت وام به صادرنمایندگان آمریکایی و ایجاد اعتبار برای بخش کشاورزی را بر عهده گرفت. اما طول عمر این طرح کوتاه بود و بانک نیز در سال 1925 منحل شد. دولت فدرال در سال 1932 به دلیل وقوع رکود بزرگ تحت عنوان جدید RFC اقدام به تاسیس مجدد بانکی توسعه ای مشابه بانک قبلی کرد. در ابتدا تمرکز فعالیت های بانک جدید بر تامین مالی بانک های تجاری بود. بعد از آن در دوران رئیس جمهور روزولت این بانک شروع به سرمایه گذاری در زیرساخت هایی مانند راه آهن و الکتریسیته و پرداخت وام به کشاورزان کرد. بعد از شروع جنگ دنیای دوم بود که دوباره فعالیت های RFC به سمت تامین مالی بخش جنگی متمرکز شد. بر اساس تحقیقات اجرا شده این بانک طی سال های 1933 تا 1945 در حدود 33 میلیارد دلار وام پرداخت کرد. این بزرگ ترین موسسه پرداخت وام ایالات متحده در آن دوره بود. اما نهایتا سری دوم بانک ملی توسعه ای آمریکایی نیز نتوانست به فعالیت خود ادامه دهد و در سال 1956 منحل شد.

تجربیات دیگر کشورها

همسایه جنوبی آمریکا یعنی مکزیک نیز تجربه ای شکست خورده در تاسیس بانک توسعه ای را در میانه قرن بیستم پست سر گذاشته است. همچنین به خاطر رکود بزرگ دولت مکزیک بانک NAFIN را تاسیس کرد. دقیقا مانند تجربه آمریکا، دولت مکزیک در طول دوره جنگ دنیای دوم دست اصلاح ساختار این بانک زد. اهداف جدید این بانک بر تامین مالی بلند مدت برای زیرساخت ها و پروژه های صنعتی بود. از میانه دهه 50 تا ابتدای دهه 80 میلادی این بانک در حدود 30 تا 50 درصد از وام های پرداختی به صنعت محلی را بر عهده داشت. این مقدار قابل توجه در پرداخت وام در انتهای دهه 70 میلادی به میزان 12 درصد از کل وام های پرداختی مکزیک رسید. با فرارسیدن بحران بدهی خارجی مکزیک در دهه 80، دولت مجبور به تغییر ساختار این بانک شد. این بانک نقش مهم خود برای تامین مالی بلند مدت پروژه های صنعتی و زیرساختی را از دست داد. در سال های بعد بود که دولت مکزیک به این نتیجه رسید که فعالیت بیش از حد این بانک نه تنها برای اقتصاد این کشور مفید نبوده است، بلکه با اختصاص منابع مالی برای زنده نگه داشتن مصنوعی بسیاری از صنایع در حال ورشکستگی، به ضرر این کشور تمام شده است. پس از آن بود که کنگره مکزیک با به تصویب رساندن قانونی خلق هر نوع وام جدید توسط NAFIN را ممنوع گفت.

بین دوره زمانی جنگ دنیای دوم (1945) و جنگ کره (1954) نسل جدیدی از بانک های توسعه ای در سراسر دنیا از جمله آلمان، ژاپن و کره جنوبی به وجود آمد. در تمامی این کشورها هدف اصلی از تاسیس چنین بانکی تامین مالی بلندمدت برای سرمایه گذاری در صنعت و زیرساخت ها بود. به طور کلی زمانی که این کشورها به بلوغ نسبی مالی رسیدند، اهمیت چنین بانک هایی بیشتر کاهش پیدا کرد، به طوری که این بانک ها سهم بازار خود را از دست دادند یا مشغول به کارهای خاصی شدند یا تغییر ماهیت دادند. به عنوان مثال بانک توسعه ای ژاپن با تغییر کاربری تبدیل به وام دهنده اصلی برای بازسازی مناطق زلزله زده شد. بانک ملی توسعه ای کره جنوبی تبدیل به یک بانک سرمایه گذاری عادی شد و بانک توسعه ای آلمان نیز هم اکنون مسوولیت پرداخت وام های دانش آموزی را بر عهده دارد.

با مرور این تجربیات به خوبی روشن می گردد که تقریبا تمامی بانک های توسعه ای که در ابتدا با اهداف بلندپروازانه توسعه و تامین مالی پروژه های بنیادی تاسیس شدند، سرنوشتی مشابه داشتند. انحلال، تغییر کاربری و تبدیل شدن به یک بانک تجاری همه و همه نشان از شکست پروژه ای تحت عنوان بانک توسعه ای دارد.